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理順央地財(cái)政關(guān)系

——基于中央轉(zhuǎn)移支付的理論與實(shí)證分析

2025-05-28 作者:賈俊雪 張珂瑋 劉文彬 來(lái)源:《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2025年第4期P60—P77

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摘  要:基于一個(gè)中央—地方整體分析框架,對(duì)分稅制改革后中央轉(zhuǎn)移支付制度中蘊(yùn)含的中央與地方目標(biāo)導(dǎo)向型策略互動(dòng)行為進(jìn)行理論和實(shí)證分析,可以發(fā)現(xiàn),在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)管理體系下,地方政府通過(guò)更多中央轉(zhuǎn)移支付,在提高投資水平的同時(shí)部分地承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本,中央政府通過(guò)調(diào)整優(yōu)化中央轉(zhuǎn)移支付制度,有限支持了地方政府這一行為。這種中央與地方的目標(biāo)導(dǎo)向型策略互動(dòng),實(shí)現(xiàn)了中央政府對(duì)地方政府積極性的有效約束與引導(dǎo)激勵(lì),有利于貫徹落實(shí)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略,有利于市場(chǎng)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),從而某種程度上實(shí)現(xiàn)了央地關(guān)系的良性互動(dòng)。這為理解分稅制改革后央地財(cái)政關(guān)系的制度邏輯提供了一個(gè)新視角,也為進(jìn)一步理順央地財(cái)政關(guān)系、健全與中國(guó)式現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度,提供了有益借鑒。

關(guān)鍵詞:央地財(cái)政關(guān)系;中央轉(zhuǎn)移支付;現(xiàn)代財(cái)政制度

作者賈俊雪,中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授(北京100872);張珂瑋,中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師(北京100872);劉文彬,湖南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院助理教授(長(zhǎng)沙410079)。

  引言 

  改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)取得的發(fā)展成就舉世矚目,這主要得益于“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的確立、中央與地方兩個(gè)積極性的發(fā)揮,以及市場(chǎng)化改革的持續(xù)深化。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,財(cái)稅體制不僅是處理好央地財(cái)政關(guān)系、調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性的關(guān)鍵抓手,更是中央統(tǒng)攬全局、確保地方政府有效貫徹落實(shí)國(guó)家改革發(fā)展戰(zhàn)略的重要治理手段。深刻認(rèn)識(shí)和理解中央政府在央地財(cái)政關(guān)系互動(dòng)中的主導(dǎo)作用,進(jìn)而在中央—地方整體框架內(nèi)探究財(cái)稅體制及其調(diào)整優(yōu)化的內(nèi)在邏輯,是從國(guó)家治理的高度理解財(cái)稅體制的應(yīng)有之義。 

  當(dāng)前,我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨有效需求不足、社會(huì)預(yù)期偏弱、風(fēng)險(xiǎn)隱患較多等問(wèn)題,地方財(cái)政壓力持續(xù)增加,中央財(cái)政統(tǒng)籌挑戰(zhàn)不斷加大。黨的二十屆三中全會(huì)提出,進(jìn)一步全面深化改革,建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央與地方財(cái)政關(guān)系,完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。在此背景下,厘清中央與地方收支責(zé)任安排和轉(zhuǎn)移支付在調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性、促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化中的重要作用,無(wú)疑具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。 

  縱觀我國(guó)改革開(kāi)放歷程,財(cái)稅體制改革始終是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口和先行軍。改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)財(cái)稅體制經(jīng)歷了兩次重大變革,即20世紀(jì)80年代中期的財(cái)政承包制改革和1994年的分稅制改革。前者通過(guò)“放權(quán)讓利”極大調(diào)動(dòng)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性,但也導(dǎo)致“兩個(gè)比重”持續(xù)下降,嚴(yán)重削弱了中央政府發(fā)揮積極性的財(cái)力基礎(chǔ)。后者則通過(guò)財(cái)權(quán)上移和支出責(zé)任下放扭轉(zhuǎn)了中央財(cái)政的不利地位,提高了中央政府的財(cái)政統(tǒng)籌和宏觀治理能力,但也造成了較為嚴(yán)重的地方自主財(cái)力不足和財(cái)力缺口,制約了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為此,中央建立了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,利用轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)地方財(cái)力缺口,促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 

  對(duì)地方政府而言,中央轉(zhuǎn)移支付是一種公共池(common pool)資源,地方政府獲得了利用轉(zhuǎn)移支付資金改善轄區(qū)公共服務(wù)、促進(jìn)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的絕大部分收益,但只是部分承擔(dān)了成本。這會(huì)刺激地方政府增加財(cái)政支出、減少自有財(cái)政收入,導(dǎo)致地方財(cái)力缺口增加,以獲取更多轉(zhuǎn)移支付這種“低成本”資金。學(xué)術(shù)界對(duì)此進(jìn)行了大量研究,但綜合來(lái)看,既有研究往往是從地方政府單一視角出發(fā),將其主要?dú)w結(jié)為地方財(cái)政治理中的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。不可否認(rèn),道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題確實(shí)存在,但可能并不是問(wèn)題的全部,或者并未觸及問(wèn)題的本質(zhì)。 

   事實(shí)上,改革開(kāi)放伊始,中央就確立了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略,實(shí)施了一系列體制機(jī)制改革,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)管理體系成為重要抓手。這其中離不開(kāi)財(cái)稅體制的支撐,分稅制改革通過(guò)財(cái)權(quán)上移和支出責(zé)任下放,促使地方政府更多通過(guò)高投資來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),而中央政府則利用轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)地方財(cái)力缺口。分稅制改革以來(lái),我國(guó)地方財(cái)力缺口持續(xù)加劇,中央轉(zhuǎn)移支付規(guī)模逐年增加?;谟^察,本文認(rèn)為,一個(gè)更具本質(zhì)性的原因可能在于,雖然地方政府通過(guò)中央轉(zhuǎn)移支付增加投資支出、只部分承擔(dān)成本的行為具有扭曲性影響,但同時(shí)也具有正向作用,故而中央政府在一定范圍內(nèi)有限支持了地方政府的這一行為。不同于既往研究基于地方政府單一框架對(duì)地方政府通過(guò)中央轉(zhuǎn)移支付增加投資行為的道德風(fēng)險(xiǎn)研究,本文認(rèn)為,以上大膽猜想中隱含了一個(gè)中央與地方基于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)管理體系的策略互動(dòng)邏輯。 本文理論模型和實(shí)證檢驗(yàn)中論及的中央與地方的策略互動(dòng),僅限于分稅制改革后財(cái)稅制度安排下的地方政府財(cái)政收支行為和中央政府轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)整?;诖耍疚耐ㄟ^(guò)構(gòu)建一個(gè)整合中央政府和地方政府的統(tǒng)一分析框架,對(duì)分稅制改革后中央轉(zhuǎn)移支付制度中蘊(yùn)含的中央與地方的策略互動(dòng)行為進(jìn)行理論和實(shí)證分析,并得出一些央地良性互動(dòng)的新發(fā)現(xiàn)。期望基于本文的新發(fā)現(xiàn),能夠?yàn)槿胬斫夥侄愔聘母锖笱氲刎?cái)政關(guān)系的制度邏輯提供一個(gè)新視角,也為進(jìn)一步理順央地財(cái)政關(guān)系、健全與中國(guó)式現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度提供有益借鑒。 

  一、典型事實(shí)與理論框架

  二、計(jì)量策略

 

  三、地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)地方財(cái)力缺口的影響

  四、地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)、地方財(cái)稅收支行為與市場(chǎng)發(fā)展

  五、中央政府對(duì)地方政府行為的引導(dǎo)規(guī)范作用

 

  結(jié)語(yǔ) 

   基于一個(gè)中央政府—地方政府整體分析框架,對(duì)分稅制改革后中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度中蘊(yùn)含的中央與地方策略互動(dòng)行為進(jìn)行理論和實(shí)證分析,得到了不同于既往地方政府單一分析框架下的一些新發(fā)現(xiàn)。具體來(lái)講:地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)地方財(cái)力缺口具有顯著的正影響,對(duì)地方財(cái)政支出具有顯著的擴(kuò)張作用,對(duì)地方自有財(cái)政收入沒(méi)有顯著影響,對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付,尤其是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付這一非自有財(cái)政收入具有顯著的正影響;地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)市場(chǎng)發(fā)展具有顯著的促進(jìn)作用,且隨著市場(chǎng)發(fā)展水平的提升,地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)對(duì)財(cái)力缺口、財(cái)政支出、投資性支出比重、轉(zhuǎn)移支付,尤其是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入的擴(kuò)張效應(yīng)有所減弱;中央政府通過(guò)調(diào)整國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)、提高地方財(cái)政透明度、增強(qiáng)地方自主財(cái)力、降低地方轉(zhuǎn)移支付依賴(lài)度,以及優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)等方式,有效引導(dǎo)規(guī)范約束了地方政府部分承擔(dān)成本的行為。這些新發(fā)現(xiàn)表明,在中央轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)的政策意圖之外,在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)管理體系下,中央政府和地方政府之間存在某種實(shí)踐探索出來(lái)的良性互動(dòng)機(jī)制。這為理解分稅制改革后央地財(cái)政關(guān)系的制度邏輯提供了一個(gè)新視角,也為進(jìn)一步理順央地財(cái)政關(guān)系、健全與中國(guó)式現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度,提供了有益借鑒。 

   改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,這離不開(kāi)強(qiáng)有力的中央政府的統(tǒng)籌規(guī)劃及蘊(yùn)含其中的對(duì)中央與地方兩個(gè)積極性和地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)能力持續(xù)提升的充分激勵(lì)。如今,我國(guó)進(jìn)入以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)的新時(shí)代新征程。黨的二十屆三中全會(huì)明確提出,要進(jìn)一步全面深化改革,推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化。財(cái)稅體制安排既是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手,又是有效調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性、促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。就本文研究來(lái)看,在全面貫徹落實(shí)黨的二十屆三中全會(huì)精神、進(jìn)一步全面深化財(cái)稅體制改革的進(jìn)程中,持續(xù)提升地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力是央地財(cái)政關(guān)系重構(gòu)的關(guān)鍵。應(yīng)采取有效措施增加地方自主財(cái)力,適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限,降低地方轉(zhuǎn)移支付依賴(lài)度;適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán),提高中央財(cái)政支出比例,減少委托地方代行的中央財(cái)政事權(quán);控制中央轉(zhuǎn)移支付規(guī)模,清理規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,增加一般性轉(zhuǎn)移支付,建立健全促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制,充分發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性,促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展,構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化。 

  〔本文注釋內(nèi)容略〕

原文責(zé)任編輯:梁華

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