行政公益訴訟自2015年啟動試點迄今，范圍不斷擴大，呈“4+N”發(fā)展之勢。為此，最高人民檢察院及“兩高”分別發(fā)布了相關(guān)司法解釋，對訴訟法的原則規(guī)定予以一定程度的細化。然而，無論是法律還是司法解釋，對行政公益訴訟舉證責(zé)任的規(guī)定均過于籠統(tǒng)，操作性不強，給法律實務(wù)留下困擾。根據(jù)《行政訴訟法》“舉證責(zé)任倒置”原則，原告認為被告行政行為違法，提出訴訟，由被告對其行政行為的合法性舉證，若舉證不能，即承擔(dān)敗訴責(zé)任。但“兩高”《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，卻沒有區(qū)分行政違法之訴和行政不作為之訴，在第22條第2項，要求人民檢察院提起行政公益訴訟時，提交“被告違法行使職權(quán)或者不作為”及“國家利益或者社會公共利益受到侵害”兩方面的證明材料，不加區(qū)別地要求起訴人舉證。此外，檢察機關(guān)作為公益訴訟起訴人，在《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第71條，增加要求圍繞行政不作為和損害結(jié)果的“關(guān)聯(lián)性”調(diào)查取證。以下圍繞三個方面的舉證責(zé)任展開分析，以期能夠合力增強行政公益訴訟舉證責(zé)任規(guī)范的操作性和精準性。

　　履職標準：監(jiān)督行政的合理限度

　　行政公益訴訟是作為法律監(jiān)督機關(guān)的人民檢察院行使法律監(jiān)督權(quán)的一種形式，其目的是通過“訴”這種途徑督促被訴行政機關(guān)依法、全面履行好自己的職責(zé)。通常情況下，行政機關(guān)不會對自己的監(jiān)管職責(zé)沒有作為。比較常見的是，被訴行政機關(guān)監(jiān)管工作夠嚴實，致使公共利益受損。這里的實質(zhì)問題就是行政職權(quán)履行標準。這個標準如何把握，又如何舉證證明？究竟應(yīng)該由起訴人證明被告履職不達標，還是應(yīng)該由被告證明自己履職達標？這是個不小的難題，也是行政公益訴訟與普通行政不作為之訴的重要區(qū)別所在。

　　普通行政訴訟的行政不作為之訴中，行政主體往往是沒有作為，才會導(dǎo)致行政相對人起訴。這種情況下，舉證比較容易，原告只需要舉證證明自己向職能部門提出了履職要求，被告也只需要舉證證明自己采取了行動。如原告報警，被告出警。但在行政公益訴訟中，情況就不是這么簡單。最為常見的環(huán)境行政公益訴訟，被告通常不可能完全沒有履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，只是監(jiān)管得不夠細致、不夠常態(tài)，或者發(fā)出整改通知后，缺少進一步監(jiān)管措施，沒有督促整改到位。這種情況算不算履行了監(jiān)管職責(zé)，如果不算，怎樣才能被認定為履行了職責(zé)？《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第82條列舉了七項可以認定為未依法履職的情況，包括：沒有采取整改措施，或僅采取部分整改措施；雖制定整改措施，但沒有實質(zhì)性執(zhí)行；因客觀原因致整改方案難以執(zhí)行，障礙消除后仍不及時執(zhí)行；等等。這七項標準依然比較抽象，實施過程中難免出現(xiàn)爭議。

　　對此，理論界提出了“行為標準說”和“結(jié)果標準說”兩種觀點。“行為標準說”以“行政機關(guān)是否履職或履職是否存在瑕疵”為標準，認為只要行政機關(guān)窮盡了監(jiān)管措施，即可認定其完全履職?！敖Y(jié)果標準說”主要考慮實際效果，認為判斷行政機關(guān)履職是否達標的標準就是看損害結(jié)果，若損害已經(jīng)消除，就可以認定行政機關(guān)履職達標，否則就是不達標。但兩種學(xué)說都存在不足。行為標準說的“標準”一般由行政系統(tǒng)制定，有“自己為自己制定裁判標準”之嫌。結(jié)果標準說只看結(jié)果，不看過程，可能偏離行政公益訴訟對行政進行監(jiān)督的初衷，也沒有考慮到行為與結(jié)果之間復(fù)雜的因果關(guān)系。比較而言，行為標準說更為可取。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，主要著力點在于監(jiān)督、督促行政機關(guān)依法履職、完整履職，重點還是應(yīng)該放在對“行為”的監(jiān)督上。

　　實踐中，有的地方檢察機關(guān)與行政機關(guān)“協(xié)同行政”、聯(lián)合發(fā)文，實際上就是與行政機關(guān)聯(lián)合制定“標準”。如此一來，行政機關(guān)的行政行為在檢察機關(guān)眼里當然是“達標”了，但檢察機關(guān)的監(jiān)督職能就遭到了侵蝕，可能導(dǎo)致職能錯位，不利于在行政公益訴訟中代表國家對行政主體提起訴訟。

　　公益損害：行政糾錯非必要前提

　　根據(jù)“兩高”的司法解釋，行政公益訴訟中，起訴人需要提交被告違法行政或者不作為，以及國家利益或社會公共利益受損兩方面的證明材料。這一規(guī)定來自《行政訴訟法》第25條第4款，用詞與該條款也幾乎一致。然而，該條款在《行政訴訟法》中，是第四章“訴訟參加人”的內(nèi)容，主要是針對當事人是否適格而作的規(guī)定。在第五章“證據(jù)”中，行政訴訟法并沒有給原告分配證明“損失”的舉證責(zé)任，除非是行政賠償或行政補償案件。但行政公益訴訟沒有賠償損失之說?！度嗣駲z察院公益訴訟辦案規(guī)則》第83條中，行政公益訴訟可以提出的訴訟請求也不包括賠償損失。

　　在行政公益訴訟中，檢察機關(guān)的舉證責(zé)任重心應(yīng)該是證明自己是適格的起訴主體，起訴符合相關(guān)法律規(guī)定，如前置程序已經(jīng)完成、被告負有相關(guān)法定職責(zé)等。行政公益訴訟的目的是實現(xiàn)行政價值，而不是追求民事利益。根據(jù)《行政訴訟法》，原告不需要對被告行政行為給自己造成損害舉證證明，因為行政訴訟要解決的首要問題是行政行為合法與否、行政主體是否依法行政，至于是否給行政相對人造成損害，不影響行政行為合法與否的認定。只有在《行政訴訟法》第38條第2款規(guī)定的行政賠償、補償案件中，原告才需要對行政行為給自己造成損害舉證證明。

　　行政公益訴訟作為行政訴訟的一種，舉證責(zé)任分配不能偏離行政訴訟制度的基本理念，宗旨應(yīng)當還是對行政行為的合法性進行審查，包括行政主體依法、合理、完整履行自己的法定職責(zé)。通常情況下，只要行政主體的職責(zé)履行完整了，公共利益也就不會遭受損害。如若真有反例，責(zé)任也不在特定的行政機關(guān)，而是需要檢視其他相關(guān)制度。

　　因果關(guān)系：行為判斷之可有可無

　　行政公益訴訟著眼點在行政機關(guān)的行為，無論是行政違法，還是行政不作為，目標指向都是對“行為”進行判斷。至于行為的結(jié)果，可能已經(jīng)發(fā)生，也可能還沒有發(fā)生。即便違法的行政行為尚未造成公共利益實際損害，也應(yīng)當給予監(jiān)督和矯治。故行政公益訴訟不應(yīng)以發(fā)生損害為必要前提，也不必舉證證明損害存在。

　　行政行為與公共利益損害的因果關(guān)系，更是無關(guān)行政訴訟的基本價值，不在行政公益訴訟起訴人舉證責(zé)任之列?，F(xiàn)實世界中，行政行為與公共利益損害之間的因果關(guān)系相當復(fù)雜，有一因多果，也有一果多因，還有多果多因，很多情況下，難以找出一一對應(yīng)的因果關(guān)系。例如，大江大河大湖的污染，往往都是不同地區(qū)諸多排污人排污所致，很難在污染結(jié)果與某個排污人之間建立因果關(guān)系，也很難證明就是某個地方的哪個行政主管部門疏于監(jiān)管所致。此時，只要某個行政機關(guān)沒有盡到依法、合理監(jiān)管的義務(wù)，沒有履行好自己的職責(zé)，就可以對其提起行政公益訴訟，促使其依法完整履職。這樣一來，行政公益訴訟的舉證責(zé)任，又重新回到了行政訴訟舉證責(zé)任的軌道。被告必須就自己的行政行為舉證，證明自己依法、完整履行了職責(zé)，否則就有可能承擔(dān)敗訴責(zé)任。

　　為了更好地督促行政主體依法行政、常態(tài)化履職，提升法治政府建設(shè)水準，行政公益訴訟中，證明行政行為合法、行政主體盡到了合理監(jiān)管義務(wù)的責(zé)任，依然應(yīng)該分配給行政主體，而不應(yīng)強調(diào)檢察機關(guān)對行政行為違法或行政主體怠于監(jiān)管的舉證責(zé)任?！缎姓V訟法》第37條也只是規(guī)定原告“可以”提供證據(jù)證明行政行為違法，同時還規(guī)定，原告提供的證據(jù)不成立的，不免除被告的舉證責(zé)任。在這里，《行政訴訟法》關(guān)于舉證責(zé)任分配的規(guī)定，已經(jīng)相當明確。

　　行政訴訟的重要價值是監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，《行政訴訟法》第6條規(guī)定的行政審判職能，也只是對行政行為是否合法進行審查。至于行政行為是否造成公共利益損失，損失與行政行為之間的因果關(guān)系等，都不是行政訴訟必須審理的內(nèi)容，可有可無。 

　　（作者系江西師范大學(xué)政法學(xué)院教授；江西師范大學(xué)政法學(xué)院博士研究生）